中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》
為統(tǒng)籌劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線（以下簡稱三條控制線），現(xiàn)提出如下意見。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大精神，深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，落實(shí)最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，將三條控制線作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，夯實(shí)中華民族永續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)。
（二）基本原則
——底線思維，保護(hù)優(yōu)先。以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎(chǔ)，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，強(qiáng)化底線約束，優(yōu)先保障生態(tài)安全、糧食安全、國土安全。
——多規(guī)合一，協(xié)調(diào)落實(shí)。按照統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺要求，科學(xué)劃定落實(shí)三條控制線，做到不交叉不重疊不沖突。
——統(tǒng)籌推進(jìn)，分類管控。堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌、上下聯(lián)動、區(qū)域協(xié)調(diào)，根據(jù)各地不同的自然資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，針對三條控制線不同功能，建立健全分類管控機(jī)制。
（三）工作目標(biāo)。到2020年年底，結(jié)合國土空間規(guī)劃編制，完成三條控制線劃定和落地，協(xié)調(diào)解決矛盾沖突，納入全國統(tǒng)一、多規(guī)合一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，形成一張底圖，實(shí)現(xiàn)部門信息共享，實(shí)行嚴(yán)格管控。到2035年，通過加強(qiáng)國土空間規(guī)劃實(shí)施管理，嚴(yán)守三條控制線，引導(dǎo)形成科學(xué)適度有序的國土空間布局體系。
二、科學(xué)有序劃定
（四）按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護(hù)紅線。生態(tài)保護(hù)紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域。優(yōu)先將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸防護(hù)等功能的生態(tài)功能極重要區(qū)域，以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、 石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線。其他經(jīng)評估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域也劃入生態(tài)保護(hù)紅線。對自然保護(hù)地進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，評估調(diào)整后的自然保護(hù)地應(yīng)劃入生態(tài)保護(hù)紅線；自然保護(hù)地發(fā)生調(diào)整的，生態(tài)保護(hù)紅線相應(yīng)調(diào)整。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，主要包括：零星的原住民在不擴(kuò)大現(xiàn)有建設(shè)用地和耕地規(guī)模前提下，修繕生產(chǎn)生活設(shè)施，保留生活必需的少量種植、放牧、捕撈、養(yǎng)殖；因國家重大能源資源安全需要開展的戰(zhàn)略性能源資源勘查，公益性自然資源調(diào)查和地質(zhì)勘查；自然資源、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法包括水文水資源監(jiān)測及涉水違法事件的查處等，災(zāi)害防治和應(yīng)急搶險活動；經(jīng)依法批準(zhǔn)進(jìn)行的非破壞性科學(xué)研究觀測、標(biāo)本采集；經(jīng)依法批準(zhǔn)的考古調(diào)查發(fā)掘和文物保護(hù)活動；不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游和相關(guān)的必要公共設(shè)施建設(shè)；必須且無法避讓、符合縣級以上國土空間規(guī)劃的線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防洪和供水設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行維護(hù)；重要生態(tài)修復(fù)工程。
（五）按照保質(zhì)保量要求劃定永久基本農(nóng)田。永久基本農(nóng)田是為保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，實(shí)施永久特殊保護(hù)的耕地。依據(jù)耕地現(xiàn)狀分布，根據(jù)耕地質(zhì)量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況，在嚴(yán)守耕地紅線基礎(chǔ)上，按照一定比例，將達(dá)到質(zhì)量要求的耕地依法劃入。已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田中存在劃定不實(shí)、違法占用、嚴(yán)重污染等問題的要全面梳理整改，確保永久基本農(nóng)田面積不減、質(zhì)量提升、布局穩(wěn)定。
（六）按照集約適度、綠色發(fā)展要求劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是在一定時期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)、以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定以城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，綜合考慮資源承載能力、人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿Γ蚨偭浚薅ㄈ萘浚乐钩擎?zhèn)無序蔓延。科學(xué)預(yù)留一定比例的留白區(qū)，為未來發(fā)展留有開發(fā)空間。城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展不得違法違規(guī)侵占河道、湖面、灘地。
三、協(xié)調(diào)解決沖突
（七）統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。以目前客觀的土地、海域及海島調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，形成統(tǒng)一的工作底數(shù)底圖。已形成第三次國土調(diào)查成果并經(jīng)認(rèn)定的，可直接作為工作底數(shù)底圖。相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)存在沖突的，以過去5年真實(shí)情況為基礎(chǔ)，根據(jù)功能合理性進(jìn)行統(tǒng)一核定。
（八）自上而下、上下結(jié)合實(shí)現(xiàn)三條控制線落地。國家明確三條控制線劃定和管控原則及相關(guān)技術(shù)方法；省（自治區(qū)、直轄市）確定本行政區(qū)域內(nèi)三條控制線總體格局和重點(diǎn)區(qū)域，提出下一級劃定任務(wù)；市、縣組織統(tǒng)一劃定三條控制線和鄉(xiāng)村建設(shè)等各類空間實(shí)體邊界。跨區(qū)域劃定沖突由上一級政府有關(guān)部門協(xié)調(diào)解決。
（九）協(xié)調(diào)邊界矛盾。三條控制線出現(xiàn)矛盾時，生態(tài)保護(hù)紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變；永久基本農(nóng)田要保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性，確保數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能，不占或少占永久基本農(nóng)田。目前已劃入自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出；已劃入自然保護(hù)地一般控制區(qū)的，根據(jù)對生態(tài)功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規(guī)相應(yīng)調(diào)整一般控制區(qū)范圍等措施妥善處理。協(xié)調(diào)過程中退出的永久基本農(nóng)田在縣級行政區(qū)域內(nèi)同步補(bǔ)劃，確實(shí)無法補(bǔ)劃的在市級行政區(qū)域內(nèi)補(bǔ)劃。
四、強(qiáng)化保障措施
（十）加強(qiáng)組織保障。自然資源部會同生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等有關(guān)部門建立協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對地方督促指導(dǎo)。地方各級黨委和政府對本行政區(qū)域內(nèi)三條控制線劃定和管理工作負(fù)總責(zé)，結(jié)合國土空間規(guī)劃編制工作有序推進(jìn)落地。
（十一）嚴(yán)格實(shí)施管理。建立健全統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，實(shí)現(xiàn)部門信息共享，嚴(yán)格三條控制線監(jiān)測監(jiān)管。三條控制線是國土空間用途管制的基本依據(jù)，涉及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田占用的，報國務(wù)院審批；對于生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)允許的對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，由省級政府制定具體監(jiān)管辦法；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界調(diào)整報國土空間規(guī)劃原審批機(jī)關(guān)審批。
（十二）嚴(yán)格監(jiān)督考核。將三條控制線劃定和管控情況作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核內(nèi)容。國家自然資源督察機(jī)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境部要按照職責(zé)，會同有關(guān)部門開展督察和監(jiān)管，并將結(jié)果移交相關(guān)部門，作為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、績效考核、獎懲任免、責(zé)任追究的重要依據(jù)。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大精神，深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，落實(shí)最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，將三條控制線作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，夯實(shí)中華民族永續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)。
（二）基本原則
——底線思維，保護(hù)優(yōu)先。以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎(chǔ)，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，強(qiáng)化底線約束，優(yōu)先保障生態(tài)安全、糧食安全、國土安全。
——多規(guī)合一，協(xié)調(diào)落實(shí)。按照統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺要求，科學(xué)劃定落實(shí)三條控制線，做到不交叉不重疊不沖突。
——統(tǒng)籌推進(jìn)，分類管控。堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌、上下聯(lián)動、區(qū)域協(xié)調(diào)，根據(jù)各地不同的自然資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，針對三條控制線不同功能，建立健全分類管控機(jī)制。
（三）工作目標(biāo)。到2020年年底，結(jié)合國土空間規(guī)劃編制，完成三條控制線劃定和落地，協(xié)調(diào)解決矛盾沖突，納入全國統(tǒng)一、多規(guī)合一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，形成一張底圖，實(shí)現(xiàn)部門信息共享，實(shí)行嚴(yán)格管控。到2035年，通過加強(qiáng)國土空間規(guī)劃實(shí)施管理，嚴(yán)守三條控制線，引導(dǎo)形成科學(xué)適度有序的國土空間布局體系。
二、科學(xué)有序劃定
（四）按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護(hù)紅線。生態(tài)保護(hù)紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域。優(yōu)先將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸防護(hù)等功能的生態(tài)功能極重要區(qū)域，以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、 石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線。其他經(jīng)評估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域也劃入生態(tài)保護(hù)紅線。對自然保護(hù)地進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，評估調(diào)整后的自然保護(hù)地應(yīng)劃入生態(tài)保護(hù)紅線；自然保護(hù)地發(fā)生調(diào)整的，生態(tài)保護(hù)紅線相應(yīng)調(diào)整。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，主要包括：零星的原住民在不擴(kuò)大現(xiàn)有建設(shè)用地和耕地規(guī)模前提下，修繕生產(chǎn)生活設(shè)施，保留生活必需的少量種植、放牧、捕撈、養(yǎng)殖；因國家重大能源資源安全需要開展的戰(zhàn)略性能源資源勘查，公益性自然資源調(diào)查和地質(zhì)勘查；自然資源、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法包括水文水資源監(jiān)測及涉水違法事件的查處等，災(zāi)害防治和應(yīng)急搶險活動；經(jīng)依法批準(zhǔn)進(jìn)行的非破壞性科學(xué)研究觀測、標(biāo)本采集；經(jīng)依法批準(zhǔn)的考古調(diào)查發(fā)掘和文物保護(hù)活動；不破壞生態(tài)功能的適度參觀旅游和相關(guān)的必要公共設(shè)施建設(shè)；必須且無法避讓、符合縣級以上國土空間規(guī)劃的線性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防洪和供水設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行維護(hù)；重要生態(tài)修復(fù)工程。
（五）按照保質(zhì)保量要求劃定永久基本農(nóng)田。永久基本農(nóng)田是為保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，實(shí)施永久特殊保護(hù)的耕地。依據(jù)耕地現(xiàn)狀分布，根據(jù)耕地質(zhì)量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況，在嚴(yán)守耕地紅線基礎(chǔ)上，按照一定比例，將達(dá)到質(zhì)量要求的耕地依法劃入。已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田中存在劃定不實(shí)、違法占用、嚴(yán)重污染等問題的要全面梳理整改，確保永久基本農(nóng)田面積不減、質(zhì)量提升、布局穩(wěn)定。
（六）按照集約適度、綠色發(fā)展要求劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是在一定時期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)、以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定以城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，綜合考慮資源承載能力、人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿Γ蚨偭浚薅ㄈ萘浚乐钩擎?zhèn)無序蔓延。科學(xué)預(yù)留一定比例的留白區(qū)，為未來發(fā)展留有開發(fā)空間。城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展不得違法違規(guī)侵占河道、湖面、灘地。
三、協(xié)調(diào)解決沖突
（七）統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。以目前客觀的土地、海域及海島調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，形成統(tǒng)一的工作底數(shù)底圖。已形成第三次國土調(diào)查成果并經(jīng)認(rèn)定的，可直接作為工作底數(shù)底圖。相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)存在沖突的，以過去5年真實(shí)情況為基礎(chǔ)，根據(jù)功能合理性進(jìn)行統(tǒng)一核定。
（八）自上而下、上下結(jié)合實(shí)現(xiàn)三條控制線落地。國家明確三條控制線劃定和管控原則及相關(guān)技術(shù)方法；省（自治區(qū)、直轄市）確定本行政區(qū)域內(nèi)三條控制線總體格局和重點(diǎn)區(qū)域，提出下一級劃定任務(wù)；市、縣組織統(tǒng)一劃定三條控制線和鄉(xiāng)村建設(shè)等各類空間實(shí)體邊界。跨區(qū)域劃定沖突由上一級政府有關(guān)部門協(xié)調(diào)解決。
（九）協(xié)調(diào)邊界矛盾。三條控制線出現(xiàn)矛盾時，生態(tài)保護(hù)紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變；永久基本農(nóng)田要保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性，確保數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能，不占或少占永久基本農(nóng)田。目前已劃入自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出；已劃入自然保護(hù)地一般控制區(qū)的，根據(jù)對生態(tài)功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規(guī)相應(yīng)調(diào)整一般控制區(qū)范圍等措施妥善處理。協(xié)調(diào)過程中退出的永久基本農(nóng)田在縣級行政區(qū)域內(nèi)同步補(bǔ)劃，確實(shí)無法補(bǔ)劃的在市級行政區(qū)域內(nèi)補(bǔ)劃。
四、強(qiáng)化保障措施
（十）加強(qiáng)組織保障。自然資源部會同生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等有關(guān)部門建立協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對地方督促指導(dǎo)。地方各級黨委和政府對本行政區(qū)域內(nèi)三條控制線劃定和管理工作負(fù)總責(zé)，結(jié)合國土空間規(guī)劃編制工作有序推進(jìn)落地。
（十一）嚴(yán)格實(shí)施管理。建立健全統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，實(shí)現(xiàn)部門信息共享，嚴(yán)格三條控制線監(jiān)測監(jiān)管。三條控制線是國土空間用途管制的基本依據(jù)，涉及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田占用的，報國務(wù)院審批；對于生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)允許的對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，由省級政府制定具體監(jiān)管辦法；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界調(diào)整報國土空間規(guī)劃原審批機(jī)關(guān)審批。
（十二）嚴(yán)格監(jiān)督考核。將三條控制線劃定和管控情況作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核內(nèi)容。國家自然資源督察機(jī)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境部要按照職責(zé)，會同有關(guān)部門開展督察和監(jiān)管，并將結(jié)果移交相關(guān)部門，作為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、績效考核、獎懲任免、責(zé)任追究的重要依據(jù)。
